Cuál es el verdadero alcance y vigencia de los acuerdos y circulares expedidos por el C. Procurador General de la República, con relación a las determinaciones del no ejercicio de la acción penal, previstas en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, en particular con el Acuerdo A/006/92.
Para sustanciar la cuestión anterior resulta necesario recurrir a varios principios y criterios que prescriben cómo se estructuran y funcionan los ordenamientos jurídicos. Tales principios y criterios son:
1) Las normas pertenecientes a un sistema normativo como el Derecho positivo derivan su validez y, por ende, su pertenencia al propio sistema, en función de la forma en que éstas fueron creadas (validez formal), y estableciendo cuál es la posición (jerarquía) que ocupan respecto de la norma fundamental en términos de una pirámide de normas.
2) Dado que las normas del sistema deben cumplir, también, con el principio de compatibilidad, éstas entre sí deben ser coherentes. La coherencia inicialmente está determinada por la norma superior del sistema, de donde las normas de menor jerarquía no deben contradecir el contenido (validez material) de dicha norma superior.
En suma, para conocer el verdadero alcance y vigencia de los acuerdos y circulares del Titular de la PGR, deberá determinarse cuál es la posición que éstos ocupan en la pirámide de normas del ordenamiento jurídico mexicano y con cuáles contenidos normativos deben ser compatibles.
Por lo tanto: los acuerdos y circulares del C. Procurador General de la República se ubican jerárquicamente por debajo y, en consecuencia, subordinados a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y a las leyes que derivan directamente de ésta.
Para el caso que nos ocupa y en función de la materia sobre la que versa la competencia de la Procuraduría General de la República (Art. 102 apartado A de la CPEUM) dichas leyes son principalmente, que no exclusivamente: la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo y dado el criterios de especialidad, tales acuerdos y circulares estarán formal y materialmente subordinados a la normatividad de mérito.
Además, los acuerdos y circulares, en general, poseen una función muy específica en el Derecho mexicano y pueden conceptuarse como las reglas que un órgano superior de la administración pública dirige a sus subordinados respecto de la aplicación de una ley, decreto o reglamento en cuanto hace a la prestación de los servicios públicos encomendados a dichos subordinados (servidores públicos).
En tal virtud, los acuerdos y circulares expedidos por el C. Procurador General de la República en el ámbito de su competencia, regulan precisamente la forma y circunstancias en que los servidores públicos de la Institución, deben cumplir las funciones que la Constitución y las leyes secundarias les encomiendan.
Sin embargo, estos acuerdos y circulares, en atención a los mencionados principios de jerarquía y compatibilidad implican límites y alcances normativos muy precisos; los principales son, a saber:
a) No deben ignorar, contradecir o rebasar el contenido de la ley o reglamento sobre el cual versan y respecto del que especifican o instruyen la forma en que los servidores públicos habrán de aplicarlos (criterio de subordinación);
b) No deben afectar, en consecuencia, los derechos de los particulares, dado que su ámbito de aplicación se circunscribe al de los funcionarios públicos a los cuales se dirige. Sólo una ley o reglamento podrá ser oponible o constituir fundamento válido para afectar la esfera jurídica de un particular (principio de legalidad).
En ese orden de ideas, parece obvio que con base en los citados criterios de subordinación y principio de legalidad, los acuerdos y circulares expedidos por el Procurador General de la República no poseen un alcance mayor que las disposiciones contenida en las leyes secundarias derivadas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano. Estas últimas, de forma directa o indirecta, prescriben y regulan las funciones encomendadas a la Procuraduría General de la República, al Procurador General de la República y al Ministerio Público de la Federación y sus auxiliares.
Finalmente, por lo que hace a la vigencia de los acuerdos y circulares expedidos por el C. Procurador General de la República a la luz de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, parece insoslayable referirse al SEGUNDO TRANSITORIO del Decreto del 28 de diciembre del 2002, por medio del cual se expidió dicha Ley. El artículo transitorio de referencia a la letra, dice:
“Se abroga la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de mayo de 1996, con excepción de lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes. Continuarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la Ley que se abroga, cuando no se opongan a la presente”.
La sola lectura del numeral precitado permite inferir que:
a) Exclusivamente quedarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la Ley que se abroga, es decir, las normas relacionadas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1996;
b) Luego entonces, todas las normas que no se hayan expedido durante la vigencia de la Ley mencionada, están abrogadas por el decreto arriba señalado.
Así las cosas y por lo que hace, específicamente, al alcance de los acuerdos y circulares emitidos por el C. Procurador General de la República en torno a las DETERMINACIONES de no ejercicio de la acción penal, debe considerarse lo siguiente:
a) Que con base en el principio de jerarquía deberá estarse, primero, a las disposiciones contenidas en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales;
b) Que deberá estarse primero y por la misma razón, al Código adjetivo de la materia en lo relativo a los pasos a seguir con relación a las determinaciones del no ejercicio de la acción penal. Estos aspectos afectan directamente los derechos de las personas y, por ende, no pueden sino quedar regulados y amparados exclusivamente por la ley. Huelga decir que, al respecto, los acuerdos y circulares de mérito no son indispensables como fundamento jurídico y sí, de plano, jurídicamente irrelevantes para los particulares.
¿Se encuentran vigentes los Acuerdos A/006/92 y A/069/03 del Procurador General de la República?
A mayor abundamiento, los procedimientos marcados por los Acuerdos A/006/92 y A/069/03 del Procurador General de la República, en lo que se refieren a la autorización en definitiva del No Ejercicio de la Acción Penal ya están superados, en base a las siguientes consideraciones:
1) El Acuerdo A/006/92 del Procurador General de la República, determinaba el actuar de los Agentes del Ministerio Público Federal en relación a los casos en que se “CONSULTARA” el no ejercicio de la acción penal, en las averiguaciones previas a su cargo.
Para contextualizar el alcance, connotación y vigencia del concepto “CONSULTA” de No Ejercicio de la Acción Penal, debemos remitirnos a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 1983, en cuyo artículo 13 se disponía lo siguiente:
“Los servidores públicos sustitutos del Procurador auxiliarán a éste en el despacho de las funciones que la presente ley le encomienda. Por delegación que haga el titular, tanto los servidores públicos sustitutos del Procurador como los que expresamente faculte el reglamento, resolverán los casos en que se consulte el no ejercicio de la acción penal y la formulación de conclusiones no acusatorias, así como las consultas que el Ministerio Público Federal formule o las prevenciones que la autoridad judicial acuerde, en los términos que la ley prevenga, respecto a la omisión de formular conclusiones en el término legal, a propósito de conclusiones presentadas en un proceso penal o de actos cuya consecuencia sea el sobreseimiento del proceso o la libertad absoluta del inculpado antes de que se pronuncie sentencia.”
De la lectura de este artículo, claramente se desprende que durante la vigencia de esa Ley Orgánica, los Agentes del Ministerio Público “consultaban” el No Ejercicio de la Acción Penal.
En concordancia con este numeral y con fundamento en la facultad reglamentaria prevista en el artículo 18 de esta Ley Orgánica, para proveer en la esfera administrativa a su observancia, con fecha 3 de abril de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo número A/006/92 del Procurador General de la República. Para mayor ilustración, es menester citar, en lo conducente, el contenido de sus numerales SEGUNDO, TERCERO, CUARTO y DÉCIMO:
“SEGUNDO.-En la averiguación previa, el Agente del Ministerio Público Federal consultará el No Ejercicio de la Acción Penal, cuando se presenten los casos siguientes: (…)”
“TERCERO.-Una vez practicadas las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos e integrada la averiguación previa de que se trate, si no se reúnen los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción penal, el Agente del Ministerio Público Federal, formulará consulta, si procediese, del No Ejercicio de la misma por cualesquiera de las causas señaladas en el artículo segundo de este Acuerdo.”
“CUARTO.-Formulada la consulta fundada y motivada, de No Ejercicio de la Acción Penal, el Agente del Ministerio Público Federal, procederá a hacerla del conocimiento del denunciante, querellante u ofendido, asentando razón en autos para los efectos del artículo 113 del Código Federal de Procedimientos Penales, y así se entere de su contenido para formular las observaciones que considere pertinentes en un plazo no mayor de 15 días naturales, contados a partir de la notificación que se realice.
(…)”
“DÉCIMO.-La Coordinación General Jurídica a través de su Unidad de Legislación y Dictámenes, al recibir la averiguación previa con consulta de No Ejercicio de la Acción Penal, ...”
Posteriormente, el 11 de mayo de 1996 entró en vigor una nueva la Ley Orgánica (publicada en el Diario Oficial de la Federación el día anterior), que en su artículo 8o. fracción I, inciso j), facultó ya al Ministerio Público de la Federación para DETERMINAR el no ejercicio de la acción penal. Esta Ley, en su numeral SEGUNDO transitorio ordenó lo siguiente:
“SEGUNDO.- Se abroga la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 12 de diciembre de 1983. Continuarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la Ley que se abroga, cuando no se opongan a la presente.”
En ese orden de ideas, resulta inconcuso concluir que este transitorio abrogó el Acuerdo A/006/92, pues este Acuerdo era reglamentario del artículo 13 de la Ley abrogada que le daba fundamento, en lo relativo a las “CONSULTAS” de No Ejercicio de la Acción Penal y toda vez que se opone a la disposición contenida en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de 1996, en virtud de que desde el 11 de mayo de 2006, los Agentes del Ministerio Público de la Federación ya estaban facultados para DETERMINAR el No Ejercicio de la Acción Penal (Determinar del latín determinare, significa: Fijar los términos de una cosa. // Señalar un plazo. // Discernir, distinguir. // Fijar, señalar una cosa para algún efecto. // Tomar resolución (ú.t.r). // Hacer tomar una resolución. // Der. Sentenciar, definir. Tomado del Diccionario para Juristas de Juan Palomar de Miguel).
A más de lo anterior, en todo caso, el multicitado Acuerdo contraría el principio constitucional de reserva de la ley, en el sentido de que aquello que ya está previsto por la Ley debe de ser regulado por esta y no por ordenamientos de jerarquía inferior. Tal principio es aplicable a la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, de tal suerte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el Reglamento expedido por el Ejecutivo Federal no puede modificar la ley que reglamenta, ni tampoco integrarla ante el vacio de la misma, pues ello devendría inconstitucional.
2) Por su parte, el Acuerdo número A/069/03 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de julio de 2003 y que entró en vigor el día siguiente, establece los lineamientos que regulan la designación y actuación de los agentes del Ministerio Público de la Federación Auxiliares del Procurador General de la República. En lo conducente, el numeral SÉPTIMO establece lo siguiente:
“SEPTIMO.- Para el supuesto a que se refiere el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, el Procurador General de la República deberá escuchar el parecer de los agentes del Ministerio Público de la Federación auxiliares adscritos a su oficina, a fin de que esté en aptitud de resolver en definitiva si debe o no ejercitarse acción penal.”
En este contexto, no se debe pasar por alto que este Acuerdo se refería al texto del entonces vigente artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales y que, con motivo de la última reforma a este artículo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2006 y en vigor al día siguiente, quedaron insubsistentes los Acuerdos y Circulares emitidos por el C. Procurador General de la República que proveían en la esfera administrativa, lo concerniente al procedimiento a seguir respecto al “recurso” establecido en favor del denunciante, querellante u ofendido para oponerse a las determinaciones del no ejercicio de la acción penal, el régimen de notificaciones para estas determinaciones, así como las disposiciones que delegaban en otros servidores públicos, la facultad de “autorizar en definitiva” el No Ejercicio de la Acción Penal.
Por su parte y en concordancia con este numeral, el artículo 4 fracción I, apartado A, inciso l) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2002), también establece que corresponde al Ministerio Público de la Federación determinar el no ejercicio de la acción penal.
En ese contexto, no pasa desapercibido que el artículo 8 fracción I de la Ley en cita, menciona que el Procurador General de la República, así como los servidores públicos en quienes delegue la facultad y los que autorice el Reglamento de esta Ley, resolverán en definitiva el no ejercicio de la acción penal y que, por su parte, el artículo 13 fracción V del Reglamento de la citada Ley faculta a los Subprocuradores para autorizar en definitiva el no ejercicio de la acción penal, previo dictamen del agente del Ministerio Público de la Federación auxiliar del Procurador; no obstante lo anterior, tales disposiciones no se oponen y, menos aún, contradicen lo hasta aquí expuesto, toda vez que el Código Federal de Procedimientos Penales y la propia Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República facultan al Ministerio Público de la Federación para DETERMINAR el no ejercicio de la acción penal, sin necesidad de hacer “consultas” con algún servidor público de la Institución, a fin de que éste lo autorice “en definitiva”, ya que la expresión “resolver en definitiva” prevista en la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tiene el mismo significado que el concepto “decidir en definitiva”, previsto en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales vigente.
Luego entonces, las disposiciones fundadas y emanadas del anterior artículo 133, fueron derogadas atendiendo al criterio cronológico (lex posterior derogat legi priori). Este principio establece que, en caso de conflicto entre normas provenientes de fuentes jerárquicas equiparadas (o sea, dispuestas sobre el mismo plano de jerarquía de las fuentes) y provistas de las misma esfera de competencia, la norma proveniente de la fuente anterior en el tiempo debe considerarse abrogada (y, por tanto, debe ser desaplicada).
El recurso de inconformidad previsto en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, ¿se tramitará a petición de parte legítima o de oficio?
El artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, vigente a partir del 24 de mayo de 2006, a la letra establece:
“Artículo 133.- Cuando en vista de la averiguación previa el Agente del Ministerio Público a quien la Ley Reglamentaria del artículo 102 de la Constitución General de la República faculte para hacerlo, determinare que no es de ejercitarse la acción penal por los hechos que se hubieren denunciado como delitos, o por los que se hubiere presentado querella, el denunciante, el querellante o el ofendido, podrán presentar su inconformidad a través de un escrito en el cual expongan los argumentos o elementos de la averiguación previa que considere que el Ministerio Público dejó de atender para ejercitar la acción penal, ante el Procurador General de la República dentro del término de quince días contados a partir de que se les haya hecho saber la determinación mediante notificación personal.
El Procurador General de la República, oyendo el parecer de sus agentes auxiliares y analizando los argumentos del escrito de inconformidad y de las causas del no ejercicio de la acción penal propuesto por el Ministerio Público, decidirá en definitiva si debe o no ejercitarse la acción penal.
La resolución del Procurador General de la República, puede ser motivo de responsabilidad para el caso de que se resuelva sin atender lo prescrito en este precepto.
Las resoluciones del Procurador General de la República, deberán contener:
I.- Un resumen de las actuaciones contenidas en la averiguación previa;
II.- Las razones que el Ministerio Público, tomó en consideración para la determinación de no ejercicio de la acción penal;
III.- Las nuevas consideraciones que se realicen del estudio de la averiguación, así como la respuesta a los planteamientos hechos en el escrito de inconformidad, debidamente fundadas y motivadas, y
IV.- Los resolutivos de la nueva determinación.”
Este numeral (en concordancia con lo que establece el artículo 4 fracción I, apartado A, inciso l) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) faculta al Ministerio Público de la Federación para DETERMINAR el no ejercicio de la acción penal y de su interpretación se colige que el recurso de inconformidad contra tal determinación será a instancia de parte legítima; esto es, sí y sólo sí el denunciante, el querellante o el ofendido se inconforman por escrito, el Procurador General de la República (o el funcionario en quien se delegue esa facultad), oyendo el parecer de los agentes auxiliares del Procurador (previo dictamen), decidirá en definitiva si se ejercita o no la acción penal.
Asimismo, también prescribe que el “resolver” sin atender a lo dispuesto en este precepto puede ser motivo de responsabilidad.
El texto del vigente artículo 133 de la Ley Adjetiva Penal Federal es claro al señalar que la resolución del Procurador General de la República (o del funcionario en quien se delegue esa facultad), deberá contener, entre otros requisitos, la respuesta a los planteamientos hechos en el escrito de inconformidad (fracción III), resultando inconcuso inferir que la facultad de “resolver en definitiva”, necesariamente presupone un escrito de inconformidad que impugne la determinación del No Ejercicio de la Acción Penal.
En esa tesitura, puede (sic) ser motivo de responsabilidad para el funcionario que oficiosamente (sin mediar inconformidad por escrito por parte del denunciante, el querellante o el ofendido), se pronuncie para “resolver en definitiva” una determinación del No Ejercicio de la Acción Penal, siguiendo el procedimiento previsto en el Acuerdo A/069/03 del C. Procurador General de la República. A mayor abundamiento, el numeral SÉPTIMO de este Acuerdo establece que:
“Para el supuesto a que se refiere el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, el Procurador General de la República deberá escuchar el parecer de los agentes del Ministerio Público de la Federación auxiliares adscritos a su oficina, a fin de que esté en aptitud de resolver en definitiva si debe o no ejercitarse acción penal.”
No obstante lo anterior y como ya se mencionó, no se debe pasar por alto que este artículo remitía al entonces vigente artículo 133, por lo que las disposiciones fundadas y emanadas de ese dispositivo normativo fueron derogadas atendiendo al criterio cronológico lex posterior derogat legi priori.
1) Las normas pertenecientes a un sistema normativo como el Derecho positivo derivan su validez y, por ende, su pertenencia al propio sistema, en función de la forma en que éstas fueron creadas (validez formal), y estableciendo cuál es la posición (jerarquía) que ocupan respecto de la norma fundamental en términos de una pirámide de normas.
2) Dado que las normas del sistema deben cumplir, también, con el principio de compatibilidad, éstas entre sí deben ser coherentes. La coherencia inicialmente está determinada por la norma superior del sistema, de donde las normas de menor jerarquía no deben contradecir el contenido (validez material) de dicha norma superior.
En suma, para conocer el verdadero alcance y vigencia de los acuerdos y circulares del Titular de la PGR, deberá determinarse cuál es la posición que éstos ocupan en la pirámide de normas del ordenamiento jurídico mexicano y con cuáles contenidos normativos deben ser compatibles.
Por lo tanto: los acuerdos y circulares del C. Procurador General de la República se ubican jerárquicamente por debajo y, en consecuencia, subordinados a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y a las leyes que derivan directamente de ésta.
Para el caso que nos ocupa y en función de la materia sobre la que versa la competencia de la Procuraduría General de la República (Art. 102 apartado A de la CPEUM) dichas leyes son principalmente, que no exclusivamente: la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo y dado el criterios de especialidad, tales acuerdos y circulares estarán formal y materialmente subordinados a la normatividad de mérito.
Además, los acuerdos y circulares, en general, poseen una función muy específica en el Derecho mexicano y pueden conceptuarse como las reglas que un órgano superior de la administración pública dirige a sus subordinados respecto de la aplicación de una ley, decreto o reglamento en cuanto hace a la prestación de los servicios públicos encomendados a dichos subordinados (servidores públicos).
En tal virtud, los acuerdos y circulares expedidos por el C. Procurador General de la República en el ámbito de su competencia, regulan precisamente la forma y circunstancias en que los servidores públicos de la Institución, deben cumplir las funciones que la Constitución y las leyes secundarias les encomiendan.
Sin embargo, estos acuerdos y circulares, en atención a los mencionados principios de jerarquía y compatibilidad implican límites y alcances normativos muy precisos; los principales son, a saber:
a) No deben ignorar, contradecir o rebasar el contenido de la ley o reglamento sobre el cual versan y respecto del que especifican o instruyen la forma en que los servidores públicos habrán de aplicarlos (criterio de subordinación);
b) No deben afectar, en consecuencia, los derechos de los particulares, dado que su ámbito de aplicación se circunscribe al de los funcionarios públicos a los cuales se dirige. Sólo una ley o reglamento podrá ser oponible o constituir fundamento válido para afectar la esfera jurídica de un particular (principio de legalidad).
En ese orden de ideas, parece obvio que con base en los citados criterios de subordinación y principio de legalidad, los acuerdos y circulares expedidos por el Procurador General de la República no poseen un alcance mayor que las disposiciones contenida en las leyes secundarias derivadas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano. Estas últimas, de forma directa o indirecta, prescriben y regulan las funciones encomendadas a la Procuraduría General de la República, al Procurador General de la República y al Ministerio Público de la Federación y sus auxiliares.
Finalmente, por lo que hace a la vigencia de los acuerdos y circulares expedidos por el C. Procurador General de la República a la luz de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, parece insoslayable referirse al SEGUNDO TRANSITORIO del Decreto del 28 de diciembre del 2002, por medio del cual se expidió dicha Ley. El artículo transitorio de referencia a la letra, dice:
“Se abroga la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de mayo de 1996, con excepción de lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes. Continuarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la Ley que se abroga, cuando no se opongan a la presente”.
La sola lectura del numeral precitado permite inferir que:
a) Exclusivamente quedarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la Ley que se abroga, es decir, las normas relacionadas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1996;
b) Luego entonces, todas las normas que no se hayan expedido durante la vigencia de la Ley mencionada, están abrogadas por el decreto arriba señalado.
Así las cosas y por lo que hace, específicamente, al alcance de los acuerdos y circulares emitidos por el C. Procurador General de la República en torno a las DETERMINACIONES de no ejercicio de la acción penal, debe considerarse lo siguiente:
a) Que con base en el principio de jerarquía deberá estarse, primero, a las disposiciones contenidas en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales;
b) Que deberá estarse primero y por la misma razón, al Código adjetivo de la materia en lo relativo a los pasos a seguir con relación a las determinaciones del no ejercicio de la acción penal. Estos aspectos afectan directamente los derechos de las personas y, por ende, no pueden sino quedar regulados y amparados exclusivamente por la ley. Huelga decir que, al respecto, los acuerdos y circulares de mérito no son indispensables como fundamento jurídico y sí, de plano, jurídicamente irrelevantes para los particulares.
¿Se encuentran vigentes los Acuerdos A/006/92 y A/069/03 del Procurador General de la República?
A mayor abundamiento, los procedimientos marcados por los Acuerdos A/006/92 y A/069/03 del Procurador General de la República, en lo que se refieren a la autorización en definitiva del No Ejercicio de la Acción Penal ya están superados, en base a las siguientes consideraciones:
1) El Acuerdo A/006/92 del Procurador General de la República, determinaba el actuar de los Agentes del Ministerio Público Federal en relación a los casos en que se “CONSULTARA” el no ejercicio de la acción penal, en las averiguaciones previas a su cargo.
Para contextualizar el alcance, connotación y vigencia del concepto “CONSULTA” de No Ejercicio de la Acción Penal, debemos remitirnos a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 1983, en cuyo artículo 13 se disponía lo siguiente:
“Los servidores públicos sustitutos del Procurador auxiliarán a éste en el despacho de las funciones que la presente ley le encomienda. Por delegación que haga el titular, tanto los servidores públicos sustitutos del Procurador como los que expresamente faculte el reglamento, resolverán los casos en que se consulte el no ejercicio de la acción penal y la formulación de conclusiones no acusatorias, así como las consultas que el Ministerio Público Federal formule o las prevenciones que la autoridad judicial acuerde, en los términos que la ley prevenga, respecto a la omisión de formular conclusiones en el término legal, a propósito de conclusiones presentadas en un proceso penal o de actos cuya consecuencia sea el sobreseimiento del proceso o la libertad absoluta del inculpado antes de que se pronuncie sentencia.”
De la lectura de este artículo, claramente se desprende que durante la vigencia de esa Ley Orgánica, los Agentes del Ministerio Público “consultaban” el No Ejercicio de la Acción Penal.
En concordancia con este numeral y con fundamento en la facultad reglamentaria prevista en el artículo 18 de esta Ley Orgánica, para proveer en la esfera administrativa a su observancia, con fecha 3 de abril de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo número A/006/92 del Procurador General de la República. Para mayor ilustración, es menester citar, en lo conducente, el contenido de sus numerales SEGUNDO, TERCERO, CUARTO y DÉCIMO:
“SEGUNDO.-En la averiguación previa, el Agente del Ministerio Público Federal consultará el No Ejercicio de la Acción Penal, cuando se presenten los casos siguientes: (…)”
“TERCERO.-Una vez practicadas las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos e integrada la averiguación previa de que se trate, si no se reúnen los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción penal, el Agente del Ministerio Público Federal, formulará consulta, si procediese, del No Ejercicio de la misma por cualesquiera de las causas señaladas en el artículo segundo de este Acuerdo.”
“CUARTO.-Formulada la consulta fundada y motivada, de No Ejercicio de la Acción Penal, el Agente del Ministerio Público Federal, procederá a hacerla del conocimiento del denunciante, querellante u ofendido, asentando razón en autos para los efectos del artículo 113 del Código Federal de Procedimientos Penales, y así se entere de su contenido para formular las observaciones que considere pertinentes en un plazo no mayor de 15 días naturales, contados a partir de la notificación que se realice.
(…)”
“DÉCIMO.-La Coordinación General Jurídica a través de su Unidad de Legislación y Dictámenes, al recibir la averiguación previa con consulta de No Ejercicio de la Acción Penal, ...”
Posteriormente, el 11 de mayo de 1996 entró en vigor una nueva la Ley Orgánica (publicada en el Diario Oficial de la Federación el día anterior), que en su artículo 8o. fracción I, inciso j), facultó ya al Ministerio Público de la Federación para DETERMINAR el no ejercicio de la acción penal. Esta Ley, en su numeral SEGUNDO transitorio ordenó lo siguiente:
“SEGUNDO.- Se abroga la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 12 de diciembre de 1983. Continuarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la Ley que se abroga, cuando no se opongan a la presente.”
En ese orden de ideas, resulta inconcuso concluir que este transitorio abrogó el Acuerdo A/006/92, pues este Acuerdo era reglamentario del artículo 13 de la Ley abrogada que le daba fundamento, en lo relativo a las “CONSULTAS” de No Ejercicio de la Acción Penal y toda vez que se opone a la disposición contenida en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de 1996, en virtud de que desde el 11 de mayo de 2006, los Agentes del Ministerio Público de la Federación ya estaban facultados para DETERMINAR el No Ejercicio de la Acción Penal (Determinar del latín determinare, significa: Fijar los términos de una cosa. // Señalar un plazo. // Discernir, distinguir. // Fijar, señalar una cosa para algún efecto. // Tomar resolución (ú.t.r). // Hacer tomar una resolución. // Der. Sentenciar, definir. Tomado del Diccionario para Juristas de Juan Palomar de Miguel).
A más de lo anterior, en todo caso, el multicitado Acuerdo contraría el principio constitucional de reserva de la ley, en el sentido de que aquello que ya está previsto por la Ley debe de ser regulado por esta y no por ordenamientos de jerarquía inferior. Tal principio es aplicable a la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, de tal suerte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el Reglamento expedido por el Ejecutivo Federal no puede modificar la ley que reglamenta, ni tampoco integrarla ante el vacio de la misma, pues ello devendría inconstitucional.
2) Por su parte, el Acuerdo número A/069/03 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de julio de 2003 y que entró en vigor el día siguiente, establece los lineamientos que regulan la designación y actuación de los agentes del Ministerio Público de la Federación Auxiliares del Procurador General de la República. En lo conducente, el numeral SÉPTIMO establece lo siguiente:
“SEPTIMO.- Para el supuesto a que se refiere el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, el Procurador General de la República deberá escuchar el parecer de los agentes del Ministerio Público de la Federación auxiliares adscritos a su oficina, a fin de que esté en aptitud de resolver en definitiva si debe o no ejercitarse acción penal.”
En este contexto, no se debe pasar por alto que este Acuerdo se refería al texto del entonces vigente artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales y que, con motivo de la última reforma a este artículo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2006 y en vigor al día siguiente, quedaron insubsistentes los Acuerdos y Circulares emitidos por el C. Procurador General de la República que proveían en la esfera administrativa, lo concerniente al procedimiento a seguir respecto al “recurso” establecido en favor del denunciante, querellante u ofendido para oponerse a las determinaciones del no ejercicio de la acción penal, el régimen de notificaciones para estas determinaciones, así como las disposiciones que delegaban en otros servidores públicos, la facultad de “autorizar en definitiva” el No Ejercicio de la Acción Penal.
Por su parte y en concordancia con este numeral, el artículo 4 fracción I, apartado A, inciso l) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2002), también establece que corresponde al Ministerio Público de la Federación determinar el no ejercicio de la acción penal.
En ese contexto, no pasa desapercibido que el artículo 8 fracción I de la Ley en cita, menciona que el Procurador General de la República, así como los servidores públicos en quienes delegue la facultad y los que autorice el Reglamento de esta Ley, resolverán en definitiva el no ejercicio de la acción penal y que, por su parte, el artículo 13 fracción V del Reglamento de la citada Ley faculta a los Subprocuradores para autorizar en definitiva el no ejercicio de la acción penal, previo dictamen del agente del Ministerio Público de la Federación auxiliar del Procurador; no obstante lo anterior, tales disposiciones no se oponen y, menos aún, contradicen lo hasta aquí expuesto, toda vez que el Código Federal de Procedimientos Penales y la propia Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República facultan al Ministerio Público de la Federación para DETERMINAR el no ejercicio de la acción penal, sin necesidad de hacer “consultas” con algún servidor público de la Institución, a fin de que éste lo autorice “en definitiva”, ya que la expresión “resolver en definitiva” prevista en la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tiene el mismo significado que el concepto “decidir en definitiva”, previsto en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales vigente.
Luego entonces, las disposiciones fundadas y emanadas del anterior artículo 133, fueron derogadas atendiendo al criterio cronológico (lex posterior derogat legi priori). Este principio establece que, en caso de conflicto entre normas provenientes de fuentes jerárquicas equiparadas (o sea, dispuestas sobre el mismo plano de jerarquía de las fuentes) y provistas de las misma esfera de competencia, la norma proveniente de la fuente anterior en el tiempo debe considerarse abrogada (y, por tanto, debe ser desaplicada).
El recurso de inconformidad previsto en el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, ¿se tramitará a petición de parte legítima o de oficio?
El artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, vigente a partir del 24 de mayo de 2006, a la letra establece:
“Artículo 133.- Cuando en vista de la averiguación previa el Agente del Ministerio Público a quien la Ley Reglamentaria del artículo 102 de la Constitución General de la República faculte para hacerlo, determinare que no es de ejercitarse la acción penal por los hechos que se hubieren denunciado como delitos, o por los que se hubiere presentado querella, el denunciante, el querellante o el ofendido, podrán presentar su inconformidad a través de un escrito en el cual expongan los argumentos o elementos de la averiguación previa que considere que el Ministerio Público dejó de atender para ejercitar la acción penal, ante el Procurador General de la República dentro del término de quince días contados a partir de que se les haya hecho saber la determinación mediante notificación personal.
El Procurador General de la República, oyendo el parecer de sus agentes auxiliares y analizando los argumentos del escrito de inconformidad y de las causas del no ejercicio de la acción penal propuesto por el Ministerio Público, decidirá en definitiva si debe o no ejercitarse la acción penal.
La resolución del Procurador General de la República, puede ser motivo de responsabilidad para el caso de que se resuelva sin atender lo prescrito en este precepto.
Las resoluciones del Procurador General de la República, deberán contener:
I.- Un resumen de las actuaciones contenidas en la averiguación previa;
II.- Las razones que el Ministerio Público, tomó en consideración para la determinación de no ejercicio de la acción penal;
III.- Las nuevas consideraciones que se realicen del estudio de la averiguación, así como la respuesta a los planteamientos hechos en el escrito de inconformidad, debidamente fundadas y motivadas, y
IV.- Los resolutivos de la nueva determinación.”
Este numeral (en concordancia con lo que establece el artículo 4 fracción I, apartado A, inciso l) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) faculta al Ministerio Público de la Federación para DETERMINAR el no ejercicio de la acción penal y de su interpretación se colige que el recurso de inconformidad contra tal determinación será a instancia de parte legítima; esto es, sí y sólo sí el denunciante, el querellante o el ofendido se inconforman por escrito, el Procurador General de la República (o el funcionario en quien se delegue esa facultad), oyendo el parecer de los agentes auxiliares del Procurador (previo dictamen), decidirá en definitiva si se ejercita o no la acción penal.
Asimismo, también prescribe que el “resolver” sin atender a lo dispuesto en este precepto puede ser motivo de responsabilidad.
El texto del vigente artículo 133 de la Ley Adjetiva Penal Federal es claro al señalar que la resolución del Procurador General de la República (o del funcionario en quien se delegue esa facultad), deberá contener, entre otros requisitos, la respuesta a los planteamientos hechos en el escrito de inconformidad (fracción III), resultando inconcuso inferir que la facultad de “resolver en definitiva”, necesariamente presupone un escrito de inconformidad que impugne la determinación del No Ejercicio de la Acción Penal.
En esa tesitura, puede (sic) ser motivo de responsabilidad para el funcionario que oficiosamente (sin mediar inconformidad por escrito por parte del denunciante, el querellante o el ofendido), se pronuncie para “resolver en definitiva” una determinación del No Ejercicio de la Acción Penal, siguiendo el procedimiento previsto en el Acuerdo A/069/03 del C. Procurador General de la República. A mayor abundamiento, el numeral SÉPTIMO de este Acuerdo establece que:
“Para el supuesto a que se refiere el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, el Procurador General de la República deberá escuchar el parecer de los agentes del Ministerio Público de la Federación auxiliares adscritos a su oficina, a fin de que esté en aptitud de resolver en definitiva si debe o no ejercitarse acción penal.”
No obstante lo anterior y como ya se mencionó, no se debe pasar por alto que este artículo remitía al entonces vigente artículo 133, por lo que las disposiciones fundadas y emanadas de ese dispositivo normativo fueron derogadas atendiendo al criterio cronológico lex posterior derogat legi priori.
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